A Reforma Tributária sobre o consumo, promovida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pelas Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, foi concebida com o objetivo de simplificar o sistema tributário brasileiro. Entretanto, antes mesmo de sua implementação integral, uma nova controvérsia começa a ganhar espaço no contencioso tributário: a possibilidade de inclusão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) na base de cálculo do ICMS.
A questão assume especial relevância porque, durante o período de transição, os tributos atuais e os novos tributos sobre o consumo conviverão simultaneamente. Em 2026, o IBS e a CBS já foram instituídos e possuem alíquotas de teste. A partir de 2027, a CBS substituirá o PIS e a COFINS, enquanto o IBS terá sua implementação progressiva, culminando na extinção do ICMS e do ISS ao final de 2032.
Teremos, portanto, uma situação particularmente interessante: durante alguns anos, o ICMS continuará sendo exigido sobre operações que também estarão sujeitas ao IBS e à CBS.
Para compreender a controvérsia, é necessário examinar uma diferença estrutural entre os tributos atuais e aqueles instituídos pela Reforma Tributária.
O ICMS é tradicionalmente conhecido como um tributo calculado “por dentro”. Isso significa que seu próprio montante integra a base sobre a qual será calculado. O artigo 13, § 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 87/1996 estabelecem expressamente essa sistemática.
Em termos simplificados, uma mercadoria cujo valor, antes do ICMS, seja de R$ 100,00, quando sujeita à alíquota de 18%, terá uma base de cálculo aproximada de R$ 121,95, sendo R$ 21,95 correspondentes ao imposto estadual. O ICMS, portanto, está incorporado ao próprio valor da operação.
O modelo adotado para o IBS e a CBS é diferente. O artigo 12, § 2º, inciso I, da Lei Complementar nº 214/2025 estabelece que os montantes desses tributos incidentes sobre a operação não integram suas próprias bases de cálculo. Trata-se da sistemática conhecida como cálculo “por fora”, característica importante do modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) adotado internacionalmente.
Essa distinção não constitui mero detalhe operacional. Ela possui consequências jurídicas, contábeis e econômicas importantes.
O sistema brasileiro já conhece um tributo que opera com lógica semelhante: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
O artigo 155, § 2º, inciso XI, da Constituição Federal estabelece que o IPI não integra a base de cálculo do ICMS quando a operação, realizada entre contribuintes e relativa a produto destinado à industrialização ou à comercialização, configure fato gerador de ambos os impostos. A mesma disposição encontra-se no artigo 13, § 2º, da Lei Complementar nº 87/1996.
Essa distinção também pode ser examinada sob a perspectiva contábil.
O artigo 12 do Decreto-Lei nº 1.598/1977, com a redação conferida pela Lei nº 12.973/2014, estabelece o conceito legal de receita bruta. Seu § 4º determina que não se incluem na receita bruta os tributos não cumulativos cobrados destacadamente do comprador ou contratante, quando o vendedor ou prestador de serviços atua na condição de mero depositário.
Já o § 5º prevê a inclusão dos tributos incidentes sobre a receita bruta, ressalvando expressamente a hipótese prevista no parágrafo anterior.
A mesma lógica aparece no Pronunciamento Técnico CPC 47, correspondente à IFRS 15, que disciplina o reconhecimento das receitas provenientes de contratos com clientes.
Seu item 47 estabelece que o preço da transação corresponde à contraprestação à qual a entidade espera ter direito pela transferência de bens ou serviços, excluindo quantias cobradas em nome de terceiros, como ocorre com determinados tributos sobre vendas.
Naturalmente, existe uma distinção importante: a base de cálculo do ICMS corresponde, como regra, ao valor da operação, e não propriamente à receita bruta definida pela legislação do Imposto sobre a Renda.
Isso significa que a definição legal e contábil de receita bruta não resolve, isoladamente, a controvérsia. Mas ela oferece um elemento interpretativo relevante para compreender a natureza econômica dos novos tributos e questionar sua inclusão no valor tributável pelo ICMS.
Foi justamente essa controvérsia que começou a produzir manifestações divergentes entre as administrações tributárias estaduais.
Em outubro de 2025, a Secretaria da Fazenda de Pernambuco, por meio da Resolução de Consulta nº 39/2025, manifestou entendimento favorável à inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, com fundamento no artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996.
Pouco depois, o Distrito Federal, na Solução de Consulta COTRI nº 23/2025, adotou posicionamento distinto quanto ao exercício de 2026, entendendo que os novos tributos não deveriam integrar a base do ICMS naquele ano, em razão do caráter experimental de sua cobrança.
Posteriormente, a própria Secretaria da Fazenda de Pernambuco esclareceu que, durante 2026, IBS e CBS não integrariam a base do ICMS, uma vez que seus valores possuiriam caráter meramente informativo e não representariam cobrança efetiva do adquirente.
Isso não significa, entretanto, que a controvérsia tenha desaparecido. Ao contrário, as administrações tributárias passaram a sinalizar uma convergência em sentido bastante diferente para os exercícios seguintes.
Em São Paulo, a Secretaria da Fazenda manifestou-se por meio da Resposta à Consulta Tributária nº 32.303/2025, posteriormente reafirmada, entre outras, pelas Respostas às Consultas nº 32.931/2025 e nº 33.083/2026.
Segundo a interpretação paulista, quando efetivamente exigíveis, IBS e CBS deverão compor o valor da operação e, consequentemente, a base de cálculo do ICMS.
Minas Gerais também adotou posicionamento semelhante na Consulta de Contribuinte nº 20/2026. Já o Distrito Federal, por meio de Aviso da Subsecretaria da Receita publicado em 2 de março de 2026, esclareceu que, a partir de 2027, os novos tributos deverão integrar a base do imposto distrital.
Mais recentemente, o Paraná, por meio da Consulta nº 48/2026, publicada em setembro, igualmente concluiu pela inclusão dos novos tributos, chegando a detalhar a metodologia de cálculo a ser observada pelos contribuintes.
Mas será que essa interpretação possui fundamento jurídico suficiente?
O principal argumento apresentado pelas autoridades fiscais decorre da amplitude da expressão “valor da operação”, utilizada pelo artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996. Segundo esse entendimento, como os valores de IBS e CBS serão cobrados do adquirente, deverão integrar o montante sobre o qual incide o ICMS.
Há também um argumento arrecadatório. Como as contribuições ao PIS e à COFINS integram atualmente a base do ICMS, sua substituição pela CBS não deveria provocar uma redução da arrecadação estadual.
Esse entendimento encontra algum respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.
Entretanto, parece precipitado transportar automaticamente essa conclusão para o IBS e a CBS.
Diferentemente do modelo atualmente aplicável ao PIS e à COFINS, os novos tributos foram expressamente concebidos para serem calculados por fora e excluídos de suas próprias bases de cálculo, com mecanismos específicos de destaque, apuração, creditamento e recolhimento.
Além disso, a ausência de previsão expressa de exclusão não deve ser confundida, automaticamente, com autorização para ampliar a base de cálculo de um tributo.
Há, nesse ponto, um detalhe legislativo particularmente relevante. A Lei Complementar nº 227/2026 alterou expressamente o artigo 13, § 1º, da Lei Complementar nº 87/1996 para determinar que, a partir de janeiro de 2027, o Imposto Seletivo integre a base de cálculo do ICMS.
Por que razão seria necessária previsão expressa para incluir o Imposto Seletivo, mas bastaria uma interpretação administrativa extensiva para produzir consequência semelhante em relação ao IBS e à CBS?
Essa pergunta ganha especial importância diante do princípio da legalidade tributária, consagrado no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, e no artigo 97 do Código Tributário Nacional.
A discussão já chegou ao Poder Judiciário. Em 9 de setembro de 2026, o juiz Márcio Ferraz Nunes, da 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, concedeu medida liminar no Mandado de Segurança nº 1138866-98.2026.8.26.0053, impetrado pela empresa Privalia Brasil S.A.
A decisão assegurou à contribuinte o direito de apurar e recolher o ICMS sem incluir os montantes correspondentes ao IBS e à CBS em sua base de cálculo, a partir da efetiva exigibilidade dos novos tributos e enquanto perdurar sua coexistência com o imposto estadual.
Naturalmente, trata-se de decisão provisória, sujeita a revisão e cujos efeitos se restringem à contribuinte beneficiada, não representando entendimento definitivo do Poder Judiciário.
Ainda assim, a decisão demonstra que a controvérsia possui fundamentos jurídicos relevantes e provavelmente dará origem a novos litígios durante a implementação da Reforma Tributária.
Sob minha perspectiva, a interpretação mais adequada é aquela que afasta a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS.
Não apenas pela ausência de previsão específica na Lei Complementar n. 87/1996, mas também pela necessidade de preservar a coerência entre o desenho jurídico dos novos tributos e a realidade econômica que procuram alcançar.
A discussão ultrapassa o campo jurídico. A inclusão dos novos tributos na base do ICMS pode elevar o custo das operações, afetar margens, exigir alterações em sistemas empresariais e produzir distorções durante uma transição que deveria justamente reduzir a complexidade tributária.
Existe, portanto, uma contradição relevante no modelo que começa a se desenhar.
A Reforma Tributária foi concebida para tornar a tributação sobre o consumo mais transparente, permitindo distinguir o valor econômico das operações dos tributos que sobre elas incidem.
Entretanto, a interpretação defendida por diversas administrações estaduais acaba por utilizar essa mesma transparência para incorporar os novos tributos à base de cálculo de um imposto que está em processo de extinção.
A resposta, em meu entendimento, deve ser negativa.
Afinal, seria paradoxal que uma reforma concebida para superar as distorções históricas da tributação brasileira sobre o consumo terminasse, durante sua implementação, criando uma nova modalidade de tributação sobre tributos.
Por Alexandre Evaristo Pinto – Professor concursado da FEA/USP e da EAESP/FGV. Conselheiro do CRSFN. Advogado e Contador.