A Reforma Tribut\u00e1ria sobre o consumo, promovida pela Emenda Constitucional n\u00ba 132\/2023 e regulamentada pelas Leis Complementares n\u00ba 214\/2025 e n\u00ba 227\/2026, foi concebida com o objetivo de simplificar o sistema tribut\u00e1rio brasileiro. Entretanto, antes mesmo de sua implementa\u00e7\u00e3o integral, uma nova controv\u00e9rsia come\u00e7a a ganhar espa\u00e7o no contencioso tribut\u00e1rio: a possibilidade de inclus\u00e3o do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS) e da Contribui\u00e7\u00e3o sobre Bens e Servi\u00e7os (CBS) na base de c\u00e1lculo do ICMS.<\/p>\n\n\n\n
A quest\u00e3o assume especial relev\u00e2ncia porque, durante o per\u00edodo de transi\u00e7\u00e3o, os tributos atuais e os novos tributos sobre o consumo conviver\u00e3o simultaneamente. Em 2026, o IBS e a CBS j\u00e1 foram institu\u00eddos e possuem al\u00edquotas de teste. A partir de 2027, a CBS substituir\u00e1 o PIS e a COFINS, enquanto o IBS ter\u00e1 sua implementa\u00e7\u00e3o progressiva, culminando na extin\u00e7\u00e3o do ICMS e do ISS ao final de 2032.<\/p>\n\n\n\n
Teremos, portanto, uma situa\u00e7\u00e3o particularmente interessante: durante alguns anos, o ICMS continuar\u00e1 sendo exigido sobre opera\u00e7\u00f5es que tamb\u00e9m estar\u00e3o sujeitas ao IBS e \u00e0 CBS.<\/p>\n\n\n\n
Para compreender a controv\u00e9rsia, \u00e9 necess\u00e1rio examinar uma diferen\u00e7a estrutural entre os tributos atuais e aqueles institu\u00eddos pela Reforma Tribut\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n
O ICMS \u00e9 tradicionalmente conhecido como um tributo calculado “por dentro”. Isso significa que seu pr\u00f3prio montante integra a base sobre a qual ser\u00e1 calculado. O artigo 13, \u00a7 1\u00ba, inciso I, da Lei Complementar n\u00ba 87\/1996 estabelecem expressamente essa sistem\u00e1tica.<\/p>\n\n\n\n
Em termos simplificados, uma mercadoria cujo valor, antes do ICMS, seja de R$ 100,00, quando sujeita \u00e0 al\u00edquota de 18%, ter\u00e1 uma base de c\u00e1lculo aproximada de R$ 121,95, sendo R$ 21,95 correspondentes ao imposto estadual. O ICMS, portanto, est\u00e1 incorporado ao pr\u00f3prio valor da opera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n
O modelo adotado para o IBS e a CBS \u00e9 diferente. O artigo 12, \u00a7 2\u00ba, inciso I, da Lei Complementar n\u00ba 214\/2025 estabelece que os montantes desses tributos incidentes sobre a opera\u00e7\u00e3o n\u00e3o integram suas pr\u00f3prias bases de c\u00e1lculo. Trata-se da sistem\u00e1tica conhecida como c\u00e1lculo “por fora”, caracter\u00edstica importante do modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) adotado internacionalmente.<\/p>\n\n\n\n
Essa distin\u00e7\u00e3o n\u00e3o constitui mero detalhe operacional. Ela possui consequ\u00eancias jur\u00eddicas, cont\u00e1beis e econ\u00f4micas importantes.<\/p>\n\n\n\n
O sistema brasileiro j\u00e1 conhece um tributo que opera com l\u00f3gica semelhante: o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).<\/p>\n\n\n\n
O artigo 155, \u00a7 2\u00ba, inciso XI, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal estabelece que o IPI n\u00e3o integra a base de c\u00e1lculo do ICMS quando a opera\u00e7\u00e3o, realizada entre contribuintes e relativa a produto destinado \u00e0 industrializa\u00e7\u00e3o ou \u00e0 comercializa\u00e7\u00e3o, configure fato gerador de ambos os impostos. A mesma disposi\u00e7\u00e3o encontra-se no artigo 13, \u00a7 2\u00ba, da Lei Complementar n\u00ba 87\/1996.<\/p>\n\n\n\n
Essa distin\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m pode ser examinada sob a perspectiva cont\u00e1bil.<\/p>\n\n\n\n
O artigo 12 do Decreto-Lei n\u00ba 1.598\/1977, com a reda\u00e7\u00e3o conferida pela Lei n\u00ba 12.973\/2014, estabelece o conceito legal de receita bruta. Seu \u00a7 4\u00ba determina que n\u00e3o se incluem na receita bruta os tributos n\u00e3o cumulativos cobrados destacadamente do comprador ou contratante, quando o vendedor ou prestador de servi\u00e7os atua na condi\u00e7\u00e3o de mero deposit\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n
J\u00e1 o \u00a7 5\u00ba prev\u00ea a inclus\u00e3o dos tributos incidentes sobre a receita bruta, ressalvando expressamente a hip\u00f3tese prevista no par\u00e1grafo anterior.<\/p>\n\n\n\n
A mesma l\u00f3gica aparece no Pronunciamento T\u00e9cnico CPC 47, correspondente \u00e0 IFRS 15, que disciplina o reconhecimento das receitas provenientes de contratos com clientes.<\/p>\n\n\n\n
Seu item 47 estabelece que o pre\u00e7o da transa\u00e7\u00e3o corresponde \u00e0 contrapresta\u00e7\u00e3o \u00e0 qual a entidade espera ter direito pela transfer\u00eancia de bens ou servi\u00e7os, excluindo quantias cobradas em nome de terceiros, como ocorre com determinados tributos sobre vendas.<\/p>\n\n\n\n
Naturalmente, existe uma distin\u00e7\u00e3o importante: a base de c\u00e1lculo do ICMS corresponde, como regra, ao valor da opera\u00e7\u00e3o, e n\u00e3o propriamente \u00e0 receita bruta definida pela legisla\u00e7\u00e3o do Imposto sobre a Renda.<\/p>\n\n\n\n
Isso significa que a defini\u00e7\u00e3o legal e cont\u00e1bil de receita bruta n\u00e3o resolve, isoladamente, a controv\u00e9rsia. Mas ela oferece um elemento interpretativo relevante para compreender a natureza econ\u00f4mica dos novos tributos e questionar sua inclus\u00e3o no valor tribut\u00e1vel pelo ICMS.<\/p>\n\n\n\n
Foi justamente essa controv\u00e9rsia que come\u00e7ou a produzir manifesta\u00e7\u00f5es divergentes entre as administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias estaduais.<\/p>\n\n\n\n
Em outubro de 2025, a Secretaria da Fazenda de Pernambuco, por meio da Resolu\u00e7\u00e3o de Consulta n\u00ba 39\/2025, manifestou entendimento favor\u00e1vel \u00e0 inclus\u00e3o do IBS e da CBS na base de c\u00e1lculo do ICMS, com fundamento no artigo 13 da Lei Complementar n\u00ba 87\/1996.<\/p>\n\n\n\n
Pouco depois, o Distrito Federal, na Solu\u00e7\u00e3o de Consulta COTRI n\u00ba 23\/2025, adotou posicionamento distinto quanto ao exerc\u00edcio de 2026, entendendo que os novos tributos n\u00e3o deveriam integrar a base do ICMS naquele ano, em raz\u00e3o do car\u00e1ter experimental de sua cobran\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n
Posteriormente, a pr\u00f3pria Secretaria da Fazenda de Pernambuco esclareceu que, durante 2026, IBS e CBS n\u00e3o integrariam a base do ICMS, uma vez que seus valores possuiriam car\u00e1ter meramente informativo e n\u00e3o representariam cobran\u00e7a efetiva do adquirente.<\/p>\n\n\n\n
Isso n\u00e3o significa, entretanto, que a controv\u00e9rsia tenha desaparecido. Ao contr\u00e1rio, as administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias passaram a sinalizar uma converg\u00eancia em sentido bastante diferente para os exerc\u00edcios seguintes.<\/p>\n\n\n\n
Em S\u00e3o Paulo, a Secretaria da Fazenda manifestou-se por meio da Resposta \u00e0 Consulta Tribut\u00e1ria n\u00ba 32.303\/2025, posteriormente reafirmada, entre outras, pelas Respostas \u00e0s Consultas n\u00ba 32.931\/2025 e n\u00ba 33.083\/2026.<\/p>\n\n\n\n
Segundo a interpreta\u00e7\u00e3o paulista, quando efetivamente exig\u00edveis, IBS e CBS dever\u00e3o compor o valor da opera\u00e7\u00e3o e, consequentemente, a base de c\u00e1lculo do ICMS.<\/p>\n\n\n\n
Minas Gerais tamb\u00e9m adotou posicionamento semelhante na Consulta de Contribuinte n\u00ba 20\/2026. J\u00e1 o Distrito Federal, por meio de Aviso da Subsecretaria da Receita publicado em 2 de mar\u00e7o de 2026, esclareceu que, a partir de 2027, os novos tributos dever\u00e3o integrar a base do imposto distrital.<\/p>\n\n\n\n
Mais recentemente, o Paran\u00e1, por meio da Consulta n\u00ba 48\/2026, publicada em setembro, igualmente concluiu pela inclus\u00e3o dos novos tributos, chegando a detalhar a metodologia de c\u00e1lculo a ser observada pelos contribuintes.<\/p>\n\n\n\n
Mas ser\u00e1 que essa interpreta\u00e7\u00e3o possui fundamento jur\u00eddico suficiente?<\/p>\n\n\n\n
O principal argumento apresentado pelas autoridades fiscais decorre da amplitude da express\u00e3o “valor da opera\u00e7\u00e3o”, utilizada pelo artigo 13 da Lei Complementar n\u00ba 87\/1996. Segundo esse entendimento, como os valores de IBS e CBS ser\u00e3o cobrados do adquirente, dever\u00e3o integrar o montante sobre o qual incide o ICMS.<\/p>\n\n\n\n
H\u00e1 tamb\u00e9m um argumento arrecadat\u00f3rio. Como as contribui\u00e7\u00f5es ao PIS e \u00e0 COFINS integram atualmente a base do ICMS, sua substitui\u00e7\u00e3o pela CBS n\u00e3o deveria provocar uma redu\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o estadual.<\/p>\n\n\n\n
Esse entendimento encontra algum respaldo na jurisprud\u00eancia do Superior Tribunal de Justi\u00e7a.<\/p>\n\n\n\n
Entretanto, parece precipitado transportar automaticamente essa conclus\u00e3o para o IBS e a CBS.<\/p>\n\n\n\n
Diferentemente do modelo atualmente aplic\u00e1vel ao PIS e \u00e0 COFINS, os novos tributos foram expressamente concebidos para serem calculados por fora e exclu\u00eddos de suas pr\u00f3prias bases de c\u00e1lculo, com mecanismos espec\u00edficos de destaque, apura\u00e7\u00e3o, creditamento e recolhimento.<\/p>\n\n\n\n
Al\u00e9m disso, a aus\u00eancia de previs\u00e3o expressa de exclus\u00e3o n\u00e3o deve ser confundida, automaticamente, com autoriza\u00e7\u00e3o para ampliar a base de c\u00e1lculo de um tributo.<\/p>\n\n\n\n
H\u00e1, nesse ponto, um detalhe legislativo particularmente relevante. A Lei Complementar n\u00ba 227\/2026 alterou expressamente o artigo 13, \u00a7 1\u00ba, da Lei Complementar n\u00ba 87\/1996 para determinar que, a partir de janeiro de 2027, o Imposto Seletivo integre a base de c\u00e1lculo do ICMS.<\/p>\n\n\n\n
Por que raz\u00e3o seria necess\u00e1ria previs\u00e3o expressa para incluir o Imposto Seletivo, mas bastaria uma interpreta\u00e7\u00e3o administrativa extensiva para produzir consequ\u00eancia semelhante em rela\u00e7\u00e3o ao IBS e \u00e0 CBS?<\/p>\n\n\n\n
Essa pergunta ganha especial import\u00e2ncia diante do princ\u00edpio da legalidade tribut\u00e1ria, consagrado no artigo 150, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, e no artigo 97 do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional.<\/p>\n\n\n\n
A discuss\u00e3o j\u00e1 chegou ao Poder Judici\u00e1rio. Em 9 de setembro de 2026, o juiz M\u00e1rcio Ferraz Nunes, da 16\u00aa Vara da Fazenda P\u00fablica de S\u00e3o Paulo, concedeu medida liminar no Mandado de Seguran\u00e7a n\u00ba 1138866-98.2026.8.26.0053, impetrado pela empresa Privalia Brasil S.A.<\/p>\n\n\n\n
A decis\u00e3o assegurou \u00e0 contribuinte o direito de apurar e recolher o ICMS sem incluir os montantes correspondentes ao IBS e \u00e0 CBS em sua base de c\u00e1lculo, a partir da efetiva exigibilidade dos novos tributos e enquanto perdurar sua coexist\u00eancia com o imposto estadual.<\/p>\n\n\n\n
Naturalmente, trata-se de decis\u00e3o provis\u00f3ria, sujeita a revis\u00e3o e cujos efeitos se restringem \u00e0 contribuinte beneficiada, n\u00e3o representando entendimento definitivo do Poder Judici\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n
Ainda assim, a decis\u00e3o demonstra que a controv\u00e9rsia possui fundamentos jur\u00eddicos relevantes e provavelmente dar\u00e1 origem a novos lit\u00edgios durante a implementa\u00e7\u00e3o da Reforma Tribut\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n
Sob minha perspectiva, a interpreta\u00e7\u00e3o mais adequada \u00e9 aquela que afasta a inclus\u00e3o do IBS e da CBS na base de c\u00e1lculo do ICMS.<\/p>\n\n\n\n
N\u00e3o apenas pela aus\u00eancia de previs\u00e3o espec\u00edfica na Lei Complementar n. 87\/1996, mas tamb\u00e9m pela necessidade de preservar a coer\u00eancia entre o desenho jur\u00eddico dos novos tributos e a realidade econ\u00f4mica que procuram alcan\u00e7ar.<\/p>\n\n\n\n
A discuss\u00e3o ultrapassa o campo jur\u00eddico. A inclus\u00e3o dos novos tributos na base do ICMS pode elevar o custo das opera\u00e7\u00f5es, afetar margens, exigir altera\u00e7\u00f5es em sistemas empresariais e produzir distor\u00e7\u00f5es durante uma transi\u00e7\u00e3o que deveria justamente reduzir a complexidade tribut\u00e1ria.<\/p>\n\n\n\n
Existe, portanto, uma contradi\u00e7\u00e3o relevante no modelo que come\u00e7a a se desenhar.<\/p>\n\n\n\n
A Reforma Tribut\u00e1ria foi concebida para tornar a tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo mais transparente, permitindo distinguir o valor econ\u00f4mico das opera\u00e7\u00f5es dos tributos que sobre elas incidem.<\/p>\n\n\n\n
Entretanto, a interpreta\u00e7\u00e3o defendida por diversas administra\u00e7\u00f5es estaduais acaba por utilizar essa mesma transpar\u00eancia para incorporar os novos tributos \u00e0 base de c\u00e1lculo de um imposto que est\u00e1 em processo de extin\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n
A resposta, em meu entendimento, deve ser negativa.<\/p>\n\n\n\n
Afinal, seria paradoxal que uma reforma concebida para superar as distor\u00e7\u00f5es hist\u00f3ricas da tributa\u00e7\u00e3o brasileira sobre o consumo terminasse, durante sua implementa\u00e7\u00e3o, criando uma nova modalidade de tributa\u00e7\u00e3o sobre tributos.<\/p>\n\n\n\n
Por Alexandre Evaristo Pinto – Professor concursado da FEA\/USP e da EAESP\/FGV. Conselheiro do CRSFN. Advogado e Contador.<\/p>\n\n\n\n
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