Embora o princ\u00edpio da neutralidade tribut\u00e1ria seja expressamente citado na Emenda Constitucional (EC) 132\/2023, que instituiu a reforma tribut\u00e1ria, j\u00e1 come\u00e7aram a surgir questionamentos de pontos das legisla\u00e7\u00f5es complementares que estariam ferindo esse princ\u00edpio.<\/p>\n\n\n\n
\u201cO princ\u00edpio da neutralidade tribut\u00e1ria existe para garantir que o sistema tribut\u00e1rio n\u00e3o interfira nas decis\u00f5es econ\u00f4micas dos agentes privados\u201d, explica o tributarista Paulo Duarte Filho, s\u00f3cio do escrit\u00f3rio Stocche Forbes.<\/p>\n\n\n\n
\u201cEle determina que a tributa\u00e7\u00e3o n\u00e3o favore\u00e7a artificialmente determinados modelos de neg\u00f3cio, estruturas jur\u00eddicas ou tipos de contribuinte em detrimento de outros. Isso est\u00e1 no cerne de toda a ideia do imposto sobre valor agregado institu\u00eddo com o IBS e a CBS.\u201d<\/p>\n\n\n\n
Mas, para Duarte, os textos da Lei Complementar (LC) 214\/2025 e da LC 227\/2026 negligenciam em grande parte esse princ\u00edpio, ao permitir diferen\u00e7as de al\u00edquota, de base de c\u00e1lculo e de obriga\u00e7\u00f5es acess\u00f3rias entre produtos e servi\u00e7os similares.<\/p>\n\n\n\n
Todas as listas que diferenciam a carga tribut\u00e1ria de certos produtos \u2014 como a isen\u00e7\u00e3o para os itens da cesta b\u00e1sica \u2014 geram um problema de quebra de neutralidade que podem levar a questionamentos e judicializa\u00e7\u00e3o, avalia Duarte.<\/p>\n\n\n\n
Em janeiro, ao sancionar a LC 227\/2026, o presidente Luiz In\u00e1cio Lula da Silva vetou os leites vegetais (como leite de soja ou leite de am\u00eandoas) da redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquota prevista para produtos da cesta b\u00e1sica, embora tenha mantido o tratamento diferente para tipos variados de bebidas l\u00e1cteas.<\/p>\n\n\n\n
Duarte, que assessorou a Associa\u00e7\u00e3o Brasileira de Alimentos Alternativos (Base Planta) sobre o tema, critica a decis\u00e3o. Ele considera ser uma falta de coer\u00eancia que bebidas achocolatadas e leite fermentado, que levam alta quantidade de a\u00e7\u00facar, mantiveram redu\u00e7\u00e3o de 60%.<\/p>\n\n\n\n
Uma pesquisa da Genera com o DNA de mais de 200 mil pessoas identificou que mais da metade dos brasileiros possu\u00eda o gene que indica predisposi\u00e7\u00e3o \u00e0 intoler\u00e2ncia \u00e0 lactose. O leite vegetal tamb\u00e9m \u00e9 uma alternativa importante para pessoas com Alergia \u00e0 Prote\u00edna do Leite de Vaca (APLV).<\/p>\n\n\n\n
\u201cSe o produto \u00e9 essencial para uma grande parcela da popula\u00e7\u00e3o e similar ao produto favorecido, qual a justificativa para o tratamento diferente?\u201d, questiona Duarte.<\/p>\n\n\n\n
Para o governo, a justificativa da san\u00e7\u00e3o foi que a inclus\u00e3o das bebidas vegetais permitia \u201cque bens n\u00e3o relacionados com o objetivo de garantia da alimenta\u00e7\u00e3o saud\u00e1vel e nutricionalmente adequada, em observ\u00e2ncia ao direito social \u00e0 alimenta\u00e7\u00e3o\u201d fossem alcan\u00e7ados pela al\u00edquota reduzida.<\/p>\n\n\n\n
A dificuldade para elabora\u00e7\u00e3o de listas de regimes tribut\u00e1rios favorecidos no sistema de IVA \u00e9 que, para cada redu\u00e7\u00e3o concedida, a al\u00edquota \u00fanica para todos os outros produtos e servi\u00e7os sobe, explica o tributarista \u00c1lvaro Lucasechi, s\u00f3cio do KLA Advogados.<\/p>\n\n\n\n
Ainda n\u00e3o se sabe exatamente qual ser\u00e1 o valor da al\u00edquota \u00fanica, mas a previs\u00e3o do Minist\u00e9rio da Fazenda \u00e9 de que ela fique entre 25% e 27%.<\/p>\n\n\n\n
Para Lucasechi, \u00e9 preciso que a pol\u00edtica tribut\u00e1ria seja clara e transparente para justificar a inclus\u00e3o ou n\u00e3o de produtos em regimes privilegiados.<\/p>\n\n\n\n
\u201cSe a carne bovina vai estar inclu\u00edda, voc\u00ea precisaria de uma boa justificativa para que a carne de soja ou a prote\u00edna de origem vegetal, que t\u00eam o mesmo objetivo alimentar, n\u00e3o estarem\u201d, afirma Lucasechi.<\/p>\n\n\n\n
O problema \u00e9 que a lista das redu\u00e7\u00f5es tamb\u00e9m \u00e9 sens\u00edvel a press\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n
A carne bovina n\u00e3o iria entrar na lista de produtos beneficiados com al\u00edquota zero \u2014 o secret\u00e1rio extraordin\u00e1rio de reforma tribut\u00e1ria do Minist\u00e9rio da Fazenda, Bernard Appy, afirmou em 2024 que uma isen\u00e7\u00e3o para todas as carnes seria suficiente para elevar a al\u00edquota \u00fanica em 0,6%.<\/p>\n\n\n\n
Mas a press\u00e3o do setor pecu\u00e1rio fez com que ela fosse inclu\u00edda nos produtos da cesta b\u00e1sica que ser\u00e3o isentos, junto com a carne su\u00edna, ovina e de frango.<\/p>\n\n\n\n
Ao mesmo tempo que \u00e9 preciso garantir a neutralidade, a excessiva amplia\u00e7\u00e3o das hip\u00f3teses de isen\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m pode gerar distor\u00e7\u00f5es.<\/p>\n\n\n\n
Em trabalhos publicados sobre o tema, o tributarista Eurico Marcos Diniz de Santi, professor da FGV Direito SP e fundador Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), defende que o equil\u00edbrio entre as adapta\u00e7\u00f5es feitas pelo sistema pol\u00edtico e a manuten\u00e7\u00e3o dos objetivos da reforma pode ser alcan\u00e7ado seguindo os preceitos positivados pela EC 132.<\/p>\n\n\n\n
“No que diz respeito \u00e0 inseguran\u00e7a jur\u00eddica na implementa\u00e7\u00e3o da Reforma Tribut\u00e1ria, estou convencido de que a Tropa de Elite da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica respons\u00e1vel pela sua regulamenta\u00e7\u00e3o buscar\u00e1 zelar pelos seus princ\u00edpios fundamentais, atuando dentro dos limites que lhe foram impostos pela Constitui\u00e7\u00e3o”, escreveu De Santi em um artigo publicado no JOTA no final de 2025. O tributarista tamb\u00e9m foi co-autor intelectual do texto da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 45, que deu origem \u00e0 emenda da reforma tribut\u00e1ria, a Emenda Constitucional 132.<\/p>\n\n\n\n
Isso significa que, para as listas de isen\u00e7\u00f5es e redu\u00e7\u00f5es de al\u00edquota, \u00e9 preciso ser muito criterioso para que os itens se mantenham estritamente dentro das hip\u00f3teses previstas na Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n
Para o tributarista Pedro Bresciani, do Utumi Advogados, quanto mais se amplia o alcance de regimes diferenciados e mais se criam condicionantes, mais o objetivo inicial de uma al\u00edquota mais geral se perde.<\/p>\n\n\n\n
Para ele, embora o novo modelo tribut\u00e1rio seja com certeza muito mais neutro que o sistema anterior, as legisla\u00e7\u00f5es complementares n\u00e3o conseguiram manter totalmente o objetivo inicial de impedir que os tributos impactem as escolhas produtivas.<\/p>\n\n\n\n
Neutralidade e Judicializa\u00e7\u00e3o<\/p>\n\n\n\n
No Tribunal de Justi\u00e7a da Uni\u00e3o Europeia, a maioria dos processos de imposto sobre valor agregado envolve o tema da neutralidade, de acordo com a consultoria International Tax Review. Na an\u00e1lise de um caso de 2025, a consultoria pontua que julgamentos recentes da Corte reafirmam o princ\u00edpio da neutralidade e o fato de que rejeitar esse princ\u00edpio \u00e9 \u201cprivar o sistema de sua ess\u00eancia\u201d.<\/p>\n\n\n\n
A discuss\u00e3o sobre as al\u00edquotas para o leite de vaca e o leite vegetal, inclusive, tamb\u00e9m se repete na Uni\u00e3o Europeia, afirma Bresciani, do Utumi. “De certa forma, voc\u00ea est\u00e1 desprivilegiando o consumo de um item similar em rela\u00e7\u00e3o ao outro. Ent\u00e3o eu acho que tem potencial para uma discuss\u00e3o judicial no futuro.”<\/p>\n\n\n\n
Em tese, a neutralidade tribut\u00e1ria tamb\u00e9m est\u00e1 no cora\u00e7\u00e3o da reforma brasileira. O pr\u00f3prio Minist\u00e9rio da Fazenda afirma a import\u00e2ncia do princ\u00edpio. Na aprova\u00e7\u00e3o da LC 227\/2026, a nota oficial do governo destacou que \u201cas novas regras trazem uma mudan\u00e7a de paradigmas, deixando para tr\u00e1s a guerra fiscal\u201d.<\/p>\n\n\n\n
No entanto, quebras de neutralidade podem afetar um dos outros objetivos da reforma: a redu\u00e7\u00e3o da litigiosidade. S\u00f3 na LC 214\/2025, um grupo de trabalho organizado por Duarte encontrou 14 pontos que violam o princ\u00edpio da neutralidade e podem gerar judicializa\u00e7\u00e3o \u2014 isso sem contar as in\u00fameras discuss\u00f5es poss\u00edveis sobre os itens da cesta b\u00e1sica.<\/p>\n\n\n\n
No dispositivo (artigo 141) que gera redu\u00e7\u00e3o de 60% na al\u00edquota de IBS e CBS sobre algumas atividades desportivas, por exemplo, o grupo aponta que a exclus\u00e3o de certos tipos de clube da redu\u00e7\u00e3o cria uma vantagem tribut\u00e1ria seletiva fundamentada na forma jur\u00eddica e condi\u00e7\u00e3o institucional do contribuinte.<\/p>\n\n\n\n
Isso porque a redu\u00e7\u00e3o \u00e9 restrita aos clubes e associa\u00e7\u00f5es desportivas filiados a federa\u00e7\u00f5es e entidades p\u00fablicas ou paraestatais, excluindo empresas privadas que exploram atividades desportivas sob outras formas societ\u00e1rias, como academias e clubes sem filia\u00e7\u00e3o federativa.<\/p>\n\n\n\n
\u201cEssa diferencia\u00e7\u00e3o cria incentivos artificiais \u00e0 filia\u00e7\u00e3o institucional e desestimula modelos leg\u00edtimos de organiza\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, resultando na quebra da neutralidade tribut\u00e1ria e na distor\u00e7\u00e3o da concorr\u00eancia entre agentes do setor\u201d, diz a an\u00e1lise do grupo.<\/p>\n\n\n\n
Outro exemplo \u00e9 a inclus\u00e3o (artigo 441) de petr\u00f3leo e combust\u00edveis derivados no regime favorecido da Zona Franca de Manaus (ZFM) desde que usados \u201cexclusivamente\u201d para as \u201csa\u00eddas internas para aquela \u00e1rea incentivada\u201d.<\/p>\n\n\n\n
Duarte questiona como garantir que esse combust\u00edvel n\u00e3o vai sair da ZFM. \u201cNada impede que o combust\u00edvel \u2018incentivado\u2019 seja transportado e vendido em S\u00e3o Paulo, por exemplo, criando uma vantagem competitiva desleal em rela\u00e7\u00e3o aos combust\u00edveis produzidos no centro-sul do pa\u00eds\u201d, diz a an\u00e1lise do grupo de trabalho.<\/p>\n\n\n\n
H\u00e1, inclusive, quem afirme que a manuten\u00e7\u00e3o da ZFM em si \u00e9 uma quebra da neutralidade.<\/p>\n\n\n\n
Em um artigo publicado em novembro de 2025, Eurico Marcos Diniz de Santi afirma que a ZFM imp\u00f5e desafios ao federalismo fiscal porque mant\u00e9m resqu\u00edcios da guerra fiscal e busca “incid\u00eancia dos novos tributos simplesmente para privilegiar os interesses da ind\u00fastria incentivada” na regi\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n
Para ele, “a n\u00e3o cumulatividade e a neutralidade s\u00e3o os mais poderosos incentivos fiscais da Reforma Tribut\u00e1ria, pois desoneram completamente todo o setor produtivo.”<\/p>\n\n\n\n
“No novo sistema institu\u00eddo pela reforma tribut\u00e1ria, hip\u00f3teses de n\u00e3o incid\u00eancia, isen\u00e7\u00f5es e cr\u00e9ditos presumidos perdem funcionalidade e sentido: eles interrompem a cadeia e criam cumulatividade”, escreve o professor.<\/p>\n\n\n\n
A isen\u00e7\u00e3o de certos medicamentos tamb\u00e9m \u00e9 um dos pontos com altas chances de judicializa\u00e7\u00e3o, aponta Duarte. Os dispositivos que preveem (artigos 133 e 134) essa redu\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria foram levemente alterados na LC 227\/2026 e estabelecem que o Comit\u00ea Gestor do IBS e o Minist\u00e9rio da Fazenda devem revisar em conjunto a lista dos contemplados a cada quatro meses, ouvindo o Minist\u00e9rio da Sa\u00fade.<\/p>\n\n\n\n
No entanto, aponta Duarte, muito provavelmente ocorrer\u00e3o situa\u00e7\u00f5es em que medicamentos com a mesma finalidade ser\u00e3o tributados de forma diferente, violando o princ\u00edpio da neutralidade.<\/p>\n\n\n\n
Outras medidas que ferem a neutralidade incluem a suspens\u00e3o do pagamento do IBS e da CBS no fornecimento de bens materiais com o fim espec\u00edfico de exporta\u00e7\u00e3o, desde que a exportadora atenda requisitos como a certifica\u00e7\u00e3o como Operador Econ\u00f4mico Autorizado (OEA).<\/p>\n\n\n\n
A certifica\u00e7\u00e3o OEA \u00e9 de dif\u00edcil obten\u00e7\u00e3o e essa diferencia\u00e7\u00e3o reflete um desequil\u00edbrio das rela\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas, interferindo nas decis\u00f5es de consumo, aponta o estudo.<\/p>\n\n\n\n
Outros dois setores que tiveram redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas e podem ter questionamentos, de acordo com o grupo de trabalho, s\u00e3o a seguran\u00e7a (artigo 142) e o transporte a\u00e9reo regional de cargas (artigo 287).<\/p>\n\n\n\n
O texto prev\u00ea a redu\u00e7\u00e3o em 60% das al\u00edquotas sobre algumas opera\u00e7\u00f5es e presta\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os de seguran\u00e7a da informa\u00e7\u00e3o e seguran\u00e7a cibern\u00e9tica, mas n\u00e3o abarca a seguran\u00e7a patrimonial f\u00edsica. Duarte aponta que isso gera um tratamento diferente a opera\u00e7\u00f5es com a mesma finalidade, gerando uma quebra da neutralidade.<\/p>\n\n\n\n
J\u00e1 o servi\u00e7o de transporte a\u00e9reo regional coletivo de passageiros ou carga ter\u00e1 uma redu\u00e7\u00e3o de 40% das al\u00edquotas, o que, segundo Duarte, concede tratamento tribut\u00e1rio distinto a servi\u00e7os com a mesma fun\u00e7\u00e3o log\u00edstica.<\/p>\n\n\n\n
\u201cEssa desonera\u00e7\u00e3o desequilibrada distorce a concorr\u00eancia e influencia a decis\u00e3o de consumo e investimento em rela\u00e7\u00e3o a outros servi\u00e7os de transporte de carga, al\u00e9m de interferir nas decis\u00f5es empresariais e de investimento em log\u00edstica, favorecendo a rota regional em detrimento da internacional\u201d, diz a an\u00e1lise feita pelo grupo de trabalho.<\/p>\n\n\n\n
\u00c1lvaro Lucasechi aponta ser importante que a regulamenta\u00e7\u00e3o priorize a coer\u00eancia t\u00e9cnica sobre as influ\u00eancias pol\u00edticas e press\u00f5es econ\u00f4micas para que o Brasil n\u00e3o troque a guerra fiscal por uma nova era de batalhas judiciais.<\/p>\n\n\n\n
O resultado das eventuais discuss\u00f5es sobre o tema \u00e9 dif\u00edcil de prever, j\u00e1 que o princ\u00edpio da neutralidade \u00e9 pouco definido na jurisprud\u00eancia \u2014 al\u00e9m, \u00e9 claro, da reforma criar todo um novo paradigma tribut\u00e1rio.<\/p>\n\n\n\n
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